作者簡介：竺乾威(1951- )，男，浙江奉化人，教授，復旦大學國際關系與公共事務學院博士研究生導師，從事行政學理論研究。上海 200433

內(nèi)容提要：行政審批制度改革發(fā)生了一個從單純的撤銷和減少行政審批項目到撤減與簡政放權(quán)并舉的變化，這一變化有著不同階段的社會經(jīng)濟發(fā)展以及不同思考方式的背景。最新的行政審批制度改革在突破原有改革框框的同時，也保留了原有改革的痕跡。未來的行政審批制度改革需要從遠近、內(nèi)外、上下、多少、公私等宏觀關系中加以思考，尤其要從權(quán)力來源和公眾參與的角度加以思考，以進一步推進改革。

關 鍵 詞：行政審批/權(quán)力清單/簡政放權(quán)/公眾參與

一、行政審批制度改革的歷程

行政審批作為一項政府職能，在不同的社會和經(jīng)濟形態(tài)使得政府在行使這一職能時表現(xiàn)了不同的方式。在計劃經(jīng)濟時代，并不存在在今天嚴格意義上的行政審批，因為行政審批通常被認為是一種國家行政機關依法處理行政相對方的申請，依法賦予行政相對方從事某種活動的法律資格或?qū)嵤┠撤N行為的法律權(quán)利的活動。因此，這一活動存在的前提條件是市場和社會，是存在著不同于政府的其他社會主體。但是，從經(jīng)濟上講，在計劃經(jīng)濟體制下，這樣的主體尤其是在1956年中國進入社會主義改造后基本上都消失了。到“文化大革命”的時候，即便是小攤販也被作為資本主義的殘余部分給消滅掉。企業(yè)和社會的其他組織事實上都成了政府的附庸，不存在真正意義上的行政相對方，存在的只是領導和被領導的關系、命令和服從的關系。政府掌握了社會所有的資源，形成了國家一統(tǒng)天下的局面。

中國的行政審批改革一般認為起步于2001年，這一年份的背后是很能說明問題的。中國從1992年黨的十四大后開始搞市場經(jīng)濟，這是經(jīng)濟體制的一場巨大轉(zhuǎn)軌，也意味著政府職能的一次重大轉(zhuǎn)型。在市場經(jīng)濟搞了差不多十年后，從計劃體制轉(zhuǎn)型過來的一些政府職能的不適問題也差不多都開始暴露，行政審批的改革也勢在必行。這一改革首先是同政府職能轉(zhuǎn)變聯(lián)系在一起的。我們可以在2001年標志著行政審批改革起步的《國務院批轉(zhuǎn)關于行政審批制度改革工作實施意見的通知》里看到這樣的表述：各級政府“要進一步轉(zhuǎn)變政府職能，減少行政審批。少管微觀，多管宏觀，少抓事前的行政審批，多抓事后的監(jiān)督檢查，切實加強監(jiān)督和落實”。新世紀初中國加入WTO以及服務型政府建設引發(fā)的政府職能轉(zhuǎn)變加速了行政審批制度改革的進程。行政審批改革的總體要求是“不符合政企分開和政事分開原則、妨礙市場開放和公平競爭以及實際上難以發(fā)揮有效作用的行政審批，堅決予以取消；可以用市場機制代替的行政審批，通過市場機制運作。對于確需保留的行政審批，要建立健全監(jiān)督制約機制，做到審批程序嚴密、審批環(huán)節(jié)減少、審批效率明顯提高，行政審批責任追究制得到嚴格執(zhí)行”。《通知》同時提出了改革要遵循的合法、合理、效能、責任以及監(jiān)督原則。從宏觀上講，這一總體要求背后反映的是國家力圖理順與剛出現(xiàn)不久的市場和社會之間的關系，以進一步推動經(jīng)濟的成長和社會的發(fā)展。

但是，這樣的表述顯然還失之抽象，操作起來事實上是有困難的。因此，差不多也就在兩個月之后，國務院行政審批制度改革工作領導小組發(fā)文(《關于貫徹行政審批制度改革的五項原則需要把握的幾個問題》)在這方面進了彌補。比如，在涉及合法原則時，明確指出下位法不得與上位法的規(guī)定及其精神相抵觸；較大的市的政府規(guī)章自行設定的行政審批事項，應當予以取消。在涉及合理原則時，該文明確指出了行政審批作為政府履行職能的一種手段，主要適用的范圍包括比如土地、礦藏、水流等自然資源的開發(fā)利用；銀行、保險、證券等涉及高度社會信用的行業(yè)的市場準入和法定經(jīng)營活動；直接關系人身健康、生命財產(chǎn)安全的產(chǎn)品、物品的生產(chǎn)、經(jīng)營活動等十四個方面。

在基本原則等確定后，2002年11月，國務院取消了第一批行政審批項目共789項，涉及的部門有國家計委、教育部、國家民委、國防科工委等47個部門[1]。差不多半年之后，國務院取消了第二批行政審批項目共406項，改變行政審批項目管理方式的有82項[2]。

2003年8月，《中華人民共和國行政許可法》的頒布是行政審批制度改革中的一個具有里程碑意義的事件，這表明行政審批正式步入了法治的軌道，該法對實施行政許可的權(quán)限、范圍、條件和程序，以及原則等做了規(guī)定，使行政審批做到了有法可依。隨著法律的頒布，國務院要求地方政府和改革部門“抓緊清理現(xiàn)行有關行政許可的規(guī)定，對與行政許可法規(guī)定不一致的，要及時予以修改或者廢止；對確需制定法律、法規(guī)的，要抓緊依法上升為法律、法規(guī)”。國務院同時要求在2004年7月1日之前完成清理工作，并向社會公布清理結(jié)果[3]。

隨著行政審批改革向地方政府推行，國務院對省級政府行政審批制度的改革提出了以下的要求：(1)進一步對現(xiàn)行行政審批項目做出處理；(2)確保國務院取消和調(diào)整行政審批項目決定得到落實；(3)加強已取消的和改變管理方式的行政審批事項的后繼監(jiān)管；(4)認真清理并依法妥善處理擬取消和改變管理方式的行政審批項目的設定依據(jù)；(5)嚴格規(guī)范行政審批行為，促進依法行政；(6)推進行政審批的制度創(chuàng)新；(7)加強組織領導和督促檢查[4]。

國務院在2002年10月和2003年2月取消和調(diào)整1300項行政審批項目后，在2004年5月再次決定取消和調(diào)整495項行政審批項目，其中取消的行政審批項目共409項，改變管理方式，不再作為行政審批，由行業(yè)組織或中介機構(gòu)自律管理的共39項，下放管理層級的47項[5]。2007年，國務院第四批取消和調(diào)整186項行政審批項目，其中取消的行政審批項目128項，調(diào)整的58項(下放管理層級29項，改變實施部門的8項，合并同類事項21項)。

盡管進行了一系列行政審批制度的改革，但改革的進展并不很大，這主要表現(xiàn)在審批事項依然過多；已經(jīng)取消或調(diào)整的審批事項未得到完全落實，審批與監(jiān)管脫節(jié)，對行政審批的制約和監(jiān)督機制不完善，審批行為不夠規(guī)范。針對這種狀況，《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)監(jiān)察部等部門關于深入推進行政審批制度改革研究的通知》提出：(1)繼續(xù)取消和調(diào)整行政審批事項；(2)落實已經(jīng)取消、調(diào)整和保留的行政審批事項；(3)加強對行政審批事項的監(jiān)督和管理；(4)建立健全行政審批相關制度。事實上，這些措施在以前也強調(diào)，再次強調(diào)事實上表明改革遇到了阻力。然后在2010年，國務院決定第五批取消和下放管理層級的行政審批項目184項，其中取消113項，下放71項。2012年9月，第六批取消和調(diào)整行政審批項目314項，取消171項，調(diào)整143項[6]。

縱觀這差不多十年的改革，可以看到改革存在以下三個問題：第一，這是自上而下的改革，也可稱之為強制性的制度變遷，改革的動力來自上層，反映了上層想降低社會管理交易成本的努力，但這種改革方式通常是在沒有取得一致同意的情況下強制推進的，因此，可能會造成上下之間的不對稱。下級不一定具有上級那種急迫的改革心理，下級的呼應會考慮能否在改革中獲得多于現(xiàn)有體制產(chǎn)生的益處，而審批改革涉及的是政府權(quán)力削減的問題，這是一個重要的利益問題，地方的進展緩慢是可以想見的。第二，造成這種狀況的另一個原因是權(quán)力邊界的不清，上層通常把行政審批改革與轉(zhuǎn)變政府職能聯(lián)系起來，而沒有涉及這背后的權(quán)力問題，因此，改革的做法主要是減少行政審批項目的數(shù)目。權(quán)力邊界的不清導致下級在取消和減少審批項目中的不一致性，也增加了落實問題的難度，因為這種不清晰也可以作為一種保留應該取消的項目的理由。第三，改革的整體方式是政府內(nèi)部就審批談審批，審批項目的裁定都由政府自己說了算，缺乏外界的參與和監(jiān)督，這導致一些撤銷和減少的審批項目往往是無足輕重或含金量不高的項目，或者應該撤銷的卻加以保留或變相加以保留的項目。

二、新常態(tài)下的行政審批改革

如果說，行政審批制度改革進展遲緩是與前期中國經(jīng)濟發(fā)展中政府居主導者的地位相關的話(簡單來說，就是需要政府發(fā)揮強勢的作用)，那么經(jīng)濟新常態(tài)就要求政府轉(zhuǎn)變原來的角色，讓市場在經(jīng)濟中發(fā)揮主導作用，這也意味著政府原來掌管經(jīng)濟的一些權(quán)力(尤其是經(jīng)濟權(quán)力)必須放棄，審批必須減少，讓市場和社會發(fā)揮活力，否則要實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變是不可能的。正是在這一背景下，新一屆政府行政審批制度改革出現(xiàn)了一些新的特點。這些特點可以歸納為以下四個方面。

1.把行政審批改革與制度創(chuàng)新和建設聯(lián)系起來，具體來說，就是簡政放權(quán)和推行權(quán)力清單制度。以往改革的一個特點只是在審批事項上做文章，即過分強調(diào)行政許可類事項、非行政許可類事項和服務類事項的區(qū)分，以清理許可類事項為重點、以減少數(shù)量為目標推進改革，盡管也有與轉(zhuǎn)變政府職能相連一說，但這一說法是比較模糊的。行政審批本身就是政府必須具備的職能之一，不可能轉(zhuǎn)向其他。因此，實際的問題是政府履行行政審批方式的轉(zhuǎn)變，但是這一方式是什么樣的方式?對這一點的認識事實上并不太清楚，于是也就出現(xiàn)了以往改革的一味減少的狀況。本輪改革強調(diào)的簡政放權(quán)和權(quán)力清單制度既可以理解為一種目標，也可以理解為一種改革的路徑。從行政審批的角度來講，簡政放權(quán)三個方面的意義是顯而易見的。首先，簡政放權(quán)可以改變機構(gòu)臃腫、職能重復的現(xiàn)象，提高管理效率。其次，簡政放權(quán)可以減少(盡管不一定能夠消除)權(quán)力尋租空間，提高政府的清廉程度。再次，簡政放權(quán)把本來屬于市場和社會的權(quán)力回歸給市場和社會，既有助于減輕政府負擔，也有助于增強市場和社會的活力。簡政放權(quán)在相當程度上也是與權(quán)力清單聯(lián)系在一起的。放權(quán)有一個權(quán)力邊界的問題。以往改革推進遲緩的一個原因在于政府與市場和社會的權(quán)力邊界不清，這導致在削減什么樣的審批項目上有難度，也導致在落實的過程中出現(xiàn)反復。權(quán)力清單在相當程度上開始劃清政府與市場和社會的權(quán)力邊界，盡管具體的內(nèi)容很多，但其基本的原則為推進審批改革提供了以往沒有的視野。比如負面清單，對企業(yè)來說，法不禁止即可為。這從根本上改變了政府監(jiān)管和行政審批的思路。而對政府來說，法無授權(quán)不可為，則表明了政府的權(quán)力限度，政府的權(quán)力不是無限的，權(quán)力的行使是受到制約的。

正是把審批制度改革與簡政放權(quán)和權(quán)力審批聯(lián)系起來，我們看到了在改革過程中的一些新的特點。首先是改革力度大。新一屆政府在不到兩年的時間里，先后取消和下放了7批共632項行政審批等事項，比較國務院十年來分六批共取消和調(diào)整了2497項行政審批項目，可見力度之大。其次是含金量高。比如，2013年7月公布的53項取消下放行政審批事項中，按這個標準半數(shù)以上是屬于含金量比較高的項目。國務院行政審批制度改革工作領導小組辦公室新聞發(fā)言人李章澤指出，“同年8月國務院常務會議審議通過的這一批取消下放共87項，含金量比較高的、涉及投資和企業(yè)經(jīng)營的有70項，也就是80％以上，直接取消的事項68項，也接近80％。一批一批，含金量不斷提高”[7]。再次是注重配套。在簡政放權(quán)和不斷取消行政審批的背后有一個企業(yè)和社會如何承接的問題，這涉及政府監(jiān)管行為的改變問題，簡單來說，就是從原先的重事前監(jiān)管轉(zhuǎn)向事后的監(jiān)管。改革充分考慮了這方面的情況。比如，國務院出臺了一系列的文件，如《關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》從放寬市場準入、強化市場行為監(jiān)管等七個方面一共提出了27條具體意見措施。再比如，2014年8月，國務院常務會議審議通過了取消下放行政審批事項一共是87項，每一項后面都附有事中事后的監(jiān)管措施。

2.把行政審批制度改革與加速市場成為資源配置主體聯(lián)系起來。本次改革是在進入新常態(tài)后進行的，是同政府角色的變化聯(lián)系在一起的，是同走向市場占主導地位聯(lián)系在一起的。本次改革在推動這樣的變化中，對與市場緊密相關的三個方面進行了大幅度的改革。(1)投資體制改革。做法是縮減核準制、擴大備案制(核準制指對列入《政府核準的投資項目目錄》的投資項目實行核準管理，目錄以外的實行備案管理)，以此增強企業(yè)的投資主體地位。具體做法是：一是修訂核準目錄，縮小核準范圍。二是加快制度供給，比如實施《政府核準投資項目管理辦法》、編制服務指南等。(2)職業(yè)資格證書制度改革。職業(yè)資格在我國分為兩類，即準入職業(yè)資格和水平評價類職業(yè)資格，前者具有行政許可性質(zhì)，后者不具有行政許可性質(zhì)，是面向社會提供的人才評價服務。我國自1994年開始推行職業(yè)資格證書制度。職業(yè)資格證書制度改革就是減少設置的職業(yè)資格，以降低不分職業(yè)的就業(yè)門檻和準入限制，同時也減少行政審批。2014年6月和8月，國務院常務會議分兩批取消58項國務院部門設置的職業(yè)資格，同時部署地方取消自行設置的570多項職業(yè)資格。(3)注冊登記資本登記制度改革。2013年實施新的制度，涉及注冊資本認繳登記制，放寬注冊資本登記條件，簡化經(jīng)營場所登記條件、推進先照后證改革，試點推行全程電子化登記。新制度的特點是寬進嚴管，在某種程度上顛覆了傳統(tǒng)的管理模式。

3.把行政審批制度改革與政府自身建設、提高治理能力聯(lián)系起來。這次行政審批制度改革并不僅僅滿足于從數(shù)量上減少行政審批事項，還借助這樣的改革來推動政府自身的建設。這主要表現(xiàn)在三個方面：首先，在理念上，大幅度地取消和減少、調(diào)整行政審批項目再次彰顯了行政審批的這一基本原則：“凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)、行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的事項，政府都要退出。”[8]這一原則以及改革中推行的權(quán)力清單制度的背后是對政府權(quán)力的一種新的認識，也就是政府的權(quán)力是有邊界的，任何跨越這一邊界的行為都是不能接受的。其次，改革強調(diào)行政審批的規(guī)范化，比如，新設審批項目必須于法有據(jù)，并嚴格按照法定程序進行合法性、必要性、合理性審查論證。并且在審批過程中最大限度地減少自由裁量權(quán)。簡政放權(quán)過程中國務院的一些實際做法，比如強調(diào)職權(quán)法定、程序合法、公開透明等，這一背后隱含著的是法制意識和法制觀念。再次，改革涉及的減少審批事項、簡政放權(quán)等背后事實上也在傳遞一種服務意識。行政審批從本質(zhì)意義上講，是為企業(yè)經(jīng)營和社會的活動提供更好的制度環(huán)境。行政審批是對公民、法人或其他組織的一種服務，而不是運用這一權(quán)力來顯示政府的權(quán)威，更不是運用這一權(quán)力來尋租。行政審批的改革也表明了在新的歷史時期政府行為需要發(fā)生的變化。除了改變以往政府在經(jīng)濟發(fā)展中占主導的角色之外，還帶來了一些行政行為和一些運作方式方面的變化。比如，行政審批從以前專注事前審批轉(zhuǎn)向事中和事后的監(jiān)管，這一行為變化意味著政府必須提高它的監(jiān)管能力，以適應新的發(fā)展。

4.如果說以上三個方面展示了新時期行政審批改革不同于以往改革的話，那么，有一點是相襲的，這就是行政審批的改革還是局限在政府內(nèi)部進行，帶有一種封閉的特點。改革的整個過程很少看到(至少很少公開看到)其他組織或團體的介入，比如人大、利益相關者、公民等。整個過程還是政府一手操辦，比如要撤銷或減少什么樣的項目，撤銷或減少多少，決策的做出和論證缺乏社會的參與。這一思路同歷來的機構(gòu)改革的思路是一樣的，也就是通過政府自身的力量來解決政府的問題。

三、未來的改革：宏觀的思考

未來的改革從宏觀上講可以考慮以下五對關系。

1.遠近關系。遠近關系即長期目標和短期措施之間的關系問題。行政審批制度改革要有一個長期的目標，即遠景。這一遠景盡管無法描述得非常精確，但必須有一個，因為它可指引改革的進程，為改革指出一個方向。以往的行政審批改革給人的感覺就是撤銷和減少行政審批項目，但這一撤銷和減少到什么時候為止才算到位呢?本屆政府要把原有審批事項削減三分之一以上，但為什么是三分之一?其理由何在?是不是當減到三分之一時就達到一個比較理想的狀態(tài)了呢?那么這一理想的狀態(tài)是什么?盡管從審批數(shù)目角度講不一定(肯定也做不到)有一個精確的具體的數(shù)目，但總有一個基本穩(wěn)定的狀態(tài)，那么這一狀態(tài)是什么?這是行政審批制度改革的目標要確立的，當目標達到或基本達到時，那意味著改革也就差不多結(jié)束了，盡管或許還有一些小的調(diào)整，但不能無休止地改下去，總要有一個終點。因此，確立這樣一個目標或遠景是必要的。它既可以提供一個方向，也可以充當對改革進行衡量的手段。當然，遠景目標有時隨著情況的變化也會發(fā)生一定的變化，但它大致上可以提供一個比較穩(wěn)定的預期。要做到這一點，理論的說明、解釋和指導是需要的。不能始終停留在經(jīng)驗層面，摸著石頭過河如果眼睛看不到河對岸的話，可能就到不了彼岸，或者要付出極大的努力和代價才能到達。因此，需要有目標的指引。

2.內(nèi)外關系，即政府和社會之間的關系。正如前面講到的，行政審批制度改革的一個特點是改革局限在政府內(nèi)部，撤銷減少多少項目，撤減什么項目都由政府自己決定，幾乎很少有社會的介入。而很多的行政審批項目(尤其是經(jīng)濟管理方面的審批)是與企業(yè)等相關方聯(lián)系在一起的，但相關方卻很少有機會進入這樣的政策過程，這就難免使得一些改革的措施或方法不切實際，或者不到位。這一點，甚至本輪行政審批改革也有這樣一個問題。國家行政學院對本輪改革做過一次調(diào)查，其中有數(shù)據(jù)表明，“75.8％的被調(diào)查企業(yè)建議簡政放權(quán)下一步應更加突出優(yōu)化政府服務，71.4％的被調(diào)查企業(yè)認為還應當繼續(xù)取消和減少行政審批，并提高改革的含金量。還有35.7％的被調(diào)查企業(yè)感到目前仍存在變相行政審批，或與之前相比變化不明顯。有70％左右的被調(diào)查企業(yè)認為，下一步簡政放權(quán)改革應突出規(guī)范審批流程、提高審批效率。有19％的被調(diào)查企業(yè)認為目前政府監(jiān)管還不夠有力，市場環(huán)境不夠理想。受訪基層干部認為，簡政放權(quán)等改革中存在的主要問題，一是簡政還不到位，審批環(huán)節(jié)和要件仍然偏多，審批時間依然偏長；二是放權(quán)還不徹底和不夠配套，某種程度上存在你放我不放、放小不放大、放責不放權(quán)、放權(quán)不放編、基層接不住等現(xiàn)象”[9]。

如果說以往行政審批改革能夠提供一個最大的教訓，那就是如何讓相關方參與到改革過程中來。這不僅僅只是一個參與的問題，它背后涉及的是一個權(quán)力來源問題和公平公正及公開的問題。本次改革中出現(xiàn)的權(quán)力清單無疑是一種進步，但是，這里只涉及對政府權(quán)力的限制，而且是政府自己限制自己，它沒有涉及后面更深層次的權(quán)力來源問題，即政府的行政審批權(quán)來自哪里?政治學的基本理論告訴我們，政府的權(quán)力來自民眾，審批權(quán)無疑也來自民眾，因此，民眾有權(quán)參與公共事務的管理。在審批過程中，行政相對方擁有與政府相等的地位，他們享有同等的權(quán)利。因此，審批過程應該是一個公開的過程，在一些事涉行政相關方利益問題的決定上把他們排斥在外是不公平的，也是不公正的(比如我們以往的審批過程涉及的審批內(nèi)容、依據(jù)、條件、程序、收費標準和審批責任人等有些是不公開的)。政務公開今天已經(jīng)成為政府運作的一條基本原則。行政審批的公開既有利于所做的決定基于一種共識，從而有利于執(zhí)行，也有利于對執(zhí)行過程和執(zhí)行結(jié)果的監(jiān)督，從而改進行政審批。

3.上下關系，指頂層設計與地方首創(chuàng)，也指的是自上而下和自下而上的兩種改革方式。以往的行政審批改革都是由頂層設計并由頂層推動、從上到下的改革。頂層設計無疑是必要的，但是審批所涉及的事項如此之多，以致完全要靠頂層設計來做是很困難的。按照新制度經(jīng)濟學理論，作為一種強制性的制度變遷，自上而下的改革的一個問題在于缺乏一致性同意的原則，也就是不管同意不同意，強制推行。這導致在改革過程中利益受到傷害的人可能就不接受這樣的一種結(jié)果，或起而反對，或在執(zhí)行過程中抵制或變相抵制。這就導致單靠從上到下的這樣一種改革方式是不夠的。以往審批改革進展緩慢，其中一個很重要的原因在于地方的貫徹執(zhí)行有問題，產(chǎn)生的原因可能有很多，比如改革使地方的利益受到損失，這通常是一個最一般的解釋，但或許也有其他的一些原因，比如中國如此之大，各地經(jīng)濟發(fā)展的水平不一樣，這就可能需要對一些行政審批項目采取一些差別化的對待。從這個意義上講，如何去發(fā)揮地方的改革積極性則是一個需要積極考慮的問題。通常的一個假設是擔心地方政府往往會出于利益的考慮而抵制改革或?qū)Ω母锊环e極，因而拖延、不改或變相地改等等，因此需要中央政府的強烈推動。如果這確實是一個問題，那么單靠中央的推動也是解決不了問題的。問題在于我們一直把改革局限在政府之內(nèi)。地方的拖延等不僅有上下關系的問題，還有前面講到的內(nèi)外問題。如果地方存在很強的監(jiān)督政府的外部力量，比如，立法機構(gòu)的監(jiān)督力量、社會尤其是利益相關者的監(jiān)督力量或者媒體的監(jiān)督力量，如果這一過程都是透明的、受到監(jiān)督的，那么地方政府若出于私心是很難的。這是問題的一個方面。另一方面，強調(diào)地方的首創(chuàng)，是因為地方面臨著最實際的問題，有壓力，也有解決問題的動力，因為也可以從出于公心的角度來假設地方政府的行為，減少或不減少、減什么都是出于如何推動經(jīng)濟更好發(fā)展的考慮。不管如何，行政審批改革以及與此相連的簡政放權(quán)要形成一種上下的互動，不應該只表現(xiàn)為命令執(zhí)行的關系，也要表現(xiàn)為一種互相溝通與合作的關系，要發(fā)揮地方的積極性。以簡政放權(quán)而言，國家行政學院的調(diào)查也指出，由于簡政放權(quán)最后的落腳點大都集中在縣級行政區(qū)域，因此，“一是要高度重視縣級政府在推動簡政放權(quán)中作用。縣級政府是我國行政管理體制中的最基礎環(huán)節(jié)，直接聯(lián)系人民群眾和市場主體，其職能轉(zhuǎn)變和行政審批制度改革成效決定了本屆政府職能轉(zhuǎn)變能否取得成功。二是要提升縣級政府的施政能力。按照‘人、事、財’匹配和‘權(quán)、責、利’統(tǒng)一的原則，建立事權(quán)人權(quán)財權(quán)相對等的保障機制，增加基層人員編制和財力投入，確保放下去的接得住、管得好”[9]。

4.多少關系。我國現(xiàn)行的行政審批制度主要集中在經(jīng)濟管理領域，尤其是在微觀經(jīng)濟管理領域。改革的一個做法就是做減法，撤銷和減少一些審批項目。這一狀況是同我國經(jīng)濟發(fā)展的階段相關的。作為一種政府主導型的經(jīng)濟發(fā)展模式，政府在經(jīng)濟發(fā)展前期對經(jīng)濟較深的干預是難免的，有時也是必要的。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，政府行政審批權(quán)力的減弱以及行政審批項目的減少也是符合這一發(fā)展的，即讓市場更多地發(fā)揮資源分配的作用。但是，隨著21世紀初服務型政府的提出，政府的職能開始轉(zhuǎn)向社會管理和公共服務，然而我們在這方面的行政審批就顯得相對較少，有些甚至處于空缺狀態(tài)，以致無法適應政府這一職能的重大轉(zhuǎn)變。因此，在減少以經(jīng)濟管理為主要內(nèi)容的行政審批的同時，需要加強的是有關社會管理和公共服務方面的行政審批，這符合當代公共管理弱化經(jīng)濟管理職能、強化社會管理和公共服務職能這樣的一個趨勢，也符合建設服務型政府的要求。因此，正如精簡機構(gòu)一樣，在精簡的同時事實上還需要增加一些需要的機構(gòu)，而不是一味地減少。在減少行政審批的同時，我們可能同時要考慮增加社會管理和公共服務方面的行政審批，以真正適應政府職能的轉(zhuǎn)變。

5.公私關系。撤銷和減少行政審批項目、簡政放權(quán)本身意味著對政府權(quán)力的一種剝奪，意味著政府放棄本來不屬于它的權(quán)力，讓權(quán)力回歸市場和社會。就這一點而言，這是對政府利益的一個打擊，因為它減少了政府尋租的機會。也恰恰是出于尋租的考慮，導致一些地方政府通過行政審批來獲得自身的利益，比如審批項目的設定不是為了滿足公共利益的需要，而是為了滿足部門的需要，滿足部門人員的福利或好處，更有甚者是為了滿足個人的私欲。因此，不熱心甚至抵制這樣的行政審批改革導致前期一些地方改革進程的緩慢。但是，政府必須清楚地認識到，它是為公共利益而存在的，這也是它存在的唯一理由。因此，在公利和私利面前，政府必須有有一個正確的選擇，有一個正確的取舍。利益的牽扯使得要讓政府通過自身的力量去解決問題會遇到阻力，這也是需要通過外部的力量來與政府一起推動的道理。但是，從政府本身來說，要有改革的自覺。在一個開放的時代，政府的所作所為比以往任何時候都更清楚地呈現(xiàn)在社會的面前，一個無法使公眾滿意的政府是很難立足的。因此，政府必須權(quán)衡公利和私利問題(當然公利和私利并非完全是一種零和關系)，以公共利益作為自己行事的最高原則，因為這符合政府的宗旨，也符合整個社會發(fā)展的要求。

參考文獻：

[1]國務院關于取消第一批行政審批項目的決定[EB/OL].國發(fā)〔2002〕24號.2002-11-01.http：//www.china.com.cn//law/txt/2006～08/08/content-7058616.

[2]國務院關于取消第一批行政審批項目和改變一批行政審批項目管理方式的決定[EB/OL].國發(fā)〔2003〕5號.2003-02-27.http：//www.gov.cn/zwgk/2005-09/06/content-29621.htm.

[3]國務院關于貫徹實施《中華人民共和國行政許可法》的通知[EB/OL].國發(fā)〔2003〕23號.成文日期2003-09-28，發(fā)布日期2008-03-28 http：//www.gov.cn/zhengce/content/2008～03/28/content-1979.htm.

[4]國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國務院行政審批制度改革工作領導小組辦公室關于進一步推進省級政府行政審批制度改革意見的通知[EB/OL].國辦發(fā)〔2003〕84號.成文日期2003-09-29，發(fā)布日期2008-03-28.http：//www.gov.cn/zhengce/content/2008～03/28/content-1973.htm.

[5]國務院關于第三批取消和調(diào)整行政審批項目的決定[EB/OL].國發(fā)〔2004〕16號.2004-05-19.http：//www.gov.cn/zwgk/2005-08/06/content-29614.htm.

[6]國務院關于第六批取消和調(diào)整行政審批項目的決定[EB/OL].國發(fā)〔2012〕52號.2012-09-23.http：//www.gov.cn/zwgk/2012-10/10content-2240096.htm.

[7]郝帥.行政審批制改革“含金量”逐步提高[N].中國青年報，2014-09-11.

[8]國務院關于第六批取消和調(diào)整行政審批項目的決定[EB/OL].國發(fā)〔2012〕52號.2012-09-23.http：//www.gov.cn/zwgk/2012-10/10content-2240096.htm.